borislvin

Полтора месяца назад я написал об особом механизме т.н. PDA и о загадке PDA от 28 декабря прошлого года - https://bbb.livejournal.com/3832536.html

Имеет смысл дополнить (и подправить) ту запись.

Стоит еще раз подчеркнуть, что этот механизм - самый важный в вопросах военной помощи Украине со стороны США. При этом он по какой-то причине устойчиво обойден вниманием и прессы, и аналитиков.

Публика с огромным энтузиазмом обсуждала принятие т.н. "закона о ленд-лизе для Украины", на ура утвержденного конгрессом в конце апреля и демонстративно подписанного Байденом 9 мая, хотя этот акт представлял собой практически пустую бессодержательную декларацию и заведомо не мог сыграть ни малейшей роли ни в чем. С неменьшим энтузиазмом обсуждался принятый ближе к концу мая закон о выделении 40 миллиардов (Additional Ukraine Supplemental Appropriations Act), хотя основной объем дополнительных средств предназначался не столько собственно для Украины, сколько для разных американских ведомств, так или иначе завязанных на помощь Украине.

Определенную роль играет оказание военной помощи по линии т.н. Ukraine Security Assistance Initiative (USAI). В некоторых пресс-релизах Пентагона этот механизм упоминается наряду с PDA, например, в пресс-релизе от 14 июля:

Today, the Department of Defense (DoD) announced $270 million in additional security assistance for Ukraine. This includes President Biden’s announcement of a Presidential Drawdown of security assistance valued at up to $175 million, as well as $95 million in Ukraine Security Assistance Initiative (USAI) funds.

https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3102984/270-million-in-additional-security-assistance-for-ukraine

В отличие от PDA, USAI - это бюджетные деньги, один из многочисленных каналов, используемых специальным учреждением под названием "Defense Security Cooperation Agency (DSCA)" для военной помощи разным странам. Общий перечень этих каналов можно найти, например, в их прошлогоднем отчете. За счет этих средств финансируется обучение, техническая помощь и т.д., плюс поставки какого-то вооружения (за деньги, то есть, надо полагать, достаточно общедоступного, которое можно купить без больших сложностей). Кроме того, USAI, будучи бюджетным финансированием, обязано быть очень прозрачным. Скажем, на сайте DSCA выложен огромный файл, хронологически доведенный до 2020 года с детальной разблюдовкой. Там же, на сайте DSCA, можно найти и достаточно детальный пресс-релиз о поставках вооружения Украине с использованием этих средств - видно, что фактически речь идет прежде всего о поставках боеприпасов советского образца, которые, надо полагать, в срочном порядке покупаются в третьих странах за счет бюджетных средств USAI.

Через ведомство DSCA идут все закупки американского вооружения иностранными государствами, потому что все они без исключения требуют предварительного согласования. Скажем, если речь о знаменитых системах залпового огня HIMARS, то там имеются пресс-релизы о предполагаемых закупках этих систем Польшей, Румынией, Эстонией, Иорданией, Австралией, Тайванем и т.д.

Но все эти закупки сложных систем - дело долгих лет, они требуют многолетних бюджетных ассигнований, согласований, разрешений, контрактов с производителем и т.д., и т.п.

Для оперативной военной помощи этот механизм не подходит и с ленд-лизом в этом плане не сравним.

Реальным аналогом ленд-лиза эпохи второй мировой войны являются вовсе не перечисленные выше весенние акты, привлекшие столь напряженное внимание публики, и не помощь по линии USAI, а именно механизм PDA.

Как известно, сам механизм ленд-лиза был придуман с целью обойти законодательные ограничения, принятые в 30-е годы по законам о нейтралитете и запрещающие кредитование воюющих стран (в отношении СССР действовал еще один, дополнительный законодательный запрет на финансирование, по закону Джонсона 1934 года, из-за дефолта по царским долгам). Ленд-лиз же сводился к прямым поставкам разных материалов, вооружения и т.д., закупаемым за счет федерального бюджета, без необходимости сразу же проводить это как формальную финансовую задолженность страны-получателя перед США.

Исключительно важно то, что закон о ленд-лизе 1941 года (вот его полный текст) в огромной степени выводил условия, содержание, процедуру и порядок поставок из-под контроля конгресса, тем самым развязывая руки администрации. Наполнение поставок по ленд-лизу и самый их объем оставались делом сугубо внутри-правительственным, их не надо было ни с кем согласовывать, их можно было в любой момент ускорить или замедлить, сообщить о них публично или сохранить в тайне.

В похожем формате действует и механизм PDA, существующий с 1961 года. Президент по собственному усмотрению и на любых условиях может передать любой стране любые материалы и вооружения из числа тех, что уже когда-то были закуплены и находятся в федеральной собственности. Конгресс (точнее, некоторые его комитеты) всего лишь должны быть поставлены об этом в известность. Конкретно, список адресатов перечислен здесь: это руководители обеих палат конгресса и по два комитета каждой из палат, по международным делам и по расходам (appropriation).

Закон 1961 года установил одно-единственное ограничение механизма PDA - а именно, на суммарный объем таких ежегодных поставок. Они не должны были превышать 100 миллионов долларов. При этом оставется неясным, как, собственно, эти миллионы высчитываются. Ведь речь идет не о закупаемом вооружении, за которое надо платить реальными бюджетными деньгами, а о том, что уже закуплено, причем вовсе не обязательно недавно. По каким ценам эти поставки включаются в общий расчет, как учитывается амортизация, инфляция и т.д. - я не знаю. В любом случае это не реальные цены, а некие условные балансовые оценки. Наверно, в каких-то бумагах эти детали прописаны, но мне неведомо, находятся ли они в открытом доступе или это сугубо внутренние инструкции технического характера.

Эта ограничивающая норма, устанавливающая верхнюю планку ежегодного объема PDA, в последние месяцы была изменена, причем неоднократно.

Сперва в бюджетном законе, принятом в самом конце декабря 2021 года, появилась формула, поднявшая планку вдвое:

SEC. 163. During the period covered by this Act, section 506(a)(1) of the Foreign Assistance Act of 1961 (22 U.S.C. 2318) shall be applied by substituting "$200,000,000" for "$100,000,000"
https://www.congress.gov/117/plaws/publ70/PLAW-117publ70.pdf

Уже в середине февраля в дополнительном бюджетном законе появилась формула, повышающая эту планку еще в полтора раза:

SEC. 101. The Continuing Appropriations Act, 2022 (division A of Public Law 117-43) is further amended -
<...>
(2) in section 163, by striking "$200,000,000" and inserting "$300,000,000"
https://www.congress.gov/117/plaws/publ86/PLAW-117publ86.pdf

В середине марта был принят еще один дополнительный бюджетный закон. В этот гигантский документ на тысячу с лишком страниц была вставлена статья за номером 2601, снова поднявшая эту планку, теперь сразу в десять раз (то есть в тридцать раз по сравнению с исходным уровнем):

SEC. 2601. During fiscal year 2022, section 506(a)(1) of the Foreign Assistance Act of 1961 (22 U.S.C. 2318(a)(1)) shall be applied by substituting "$3,000,000,000" for "$100,000,000".
https://www.congress.gov/117/bills/hr2471/BILLS-117hr2471enr.pdf

И наконец, в упомянутом выше майском законе о 40 миллиардах, после длинного и детального перечисления бюджетных ассигнований, предназначаемых тому или иному ведомству, в заключительной части раздела о госдепартаменте обнаруживается малозаметная статья, увеличивающая планку PDA на текущий год до 11 миллиардов, то есть в сто с лишком раз по сравнению с тем, что было еще год назад:

SEC. 501. During fiscal year 2022, section 506(a)(1) of the Foreign Assistance Act of 1961 (22 U.S.C. 2318(a)(1)) shall be applied by substituting "$11,000,000,000" for "$100,000,000".
https://www.congress.gov/117/bills/hr7691/BILLS-117hr7691enr.xml

Тут, наверно, надо еще раз подчеркнуть, что эти 11 миллиардов PDA, разрешенные майским законом - не входят в те самые 40 миллиардов дополнительных ассигнований. Статья про 11 миллиардов не является по своей природе бюджетной, по ней не выделяются никакие деньги и уже по этой причине она привлекает гораздо меньше внимания как со стороны индивидуальных конгрессменов, так и со стороны ведомств, тянущих на себя бюджетное одеяло.

Может быть, я что-то пропустил, но у меня осталось впечатление, что эти решения, последовательно повышающие планку PDA, остались совершенно за рамками интересов и внимания прессы, подавляющего большинства аналитиков и публики в целом. Тем более остается тайной, каким образом исчислялись эти новые пороговые значения, прежде всего ныне действующая цифра 11 миллиардов на текущий год.

Тотальное отсутствие интереса к этому ключевому механизму помощи проявилось, помимо прочего, в двух явных ляпах - одном на сайте госдепартамента, другом в моем собственном ЖЖ. Существенно здесь даже не то, что ляпы появились, от этого никто не застрахован, а то, что они очень долго оставались незамеченными, то есть никто не озаботился приглядеться к предмету повнимательнее. Обнаружил оба ляпа и поделился своей находкой со мной ни кто иной как

Андрей Илларионов, за что ему отдельный низкий поклон.

Для сохранения лица начну с ляпа на сайте госдепартамента. Конкретно, по этому линку находится справочный документ под названием "Use of Presidential Drawdown Authority for Military Assistance for Ukraine". И в нем во втором абзаце написано - "the Secretary has exercised authority delegated by the President to direct eighteen drawdowns", а в третьем абзаце - "Since last August, the Administration has utilized this Presidential Drawdown Authority 11 times to provide military assistance to Ukraine". Единственным объяснением этой несуразности, которое пришло мне в голову, было то, что сотрудники госдепартамента, периодически обновляя документ по данному линку, исправляют только цифры во втором абзаце, а про третий абзац просто-напросто забыли, почему он и остается в неизменном виде с самой первой своей версии, появившейся 14 июня. Ошибка тривиальная и легко исправимая, но никем до сих пор не замеченная.

Второй ляп допустил я сам, когда в предыдущей записи включил в список PDA по Украине 18-миллионную операцию от 7 ноября 2020 года. На самом деле это была PDA для Филиппин, а попала в список по моему банальному недосмотру. Причем когда я составлял список, то удивился самому появлению этой PDA - ведь этот механизм включается для предоставления срочной помощи в условиях боевых действий или непосредственной угрозы боевых действий, а в 2020 году, к счастью, об этом речи не было. Удивился, но перепроверить себя поленился. И, как выяснилось, почти до самого последнего момента никто не пошел по линкам в записи и не выявил ошибку. Естественно, я не могу позволить себе унизиться до того, чтобы делать вид, будто ляпа у меня изначально вовсе и не было, поэтому ошибочный текст в той записи не удаляю, а только вычеркиваю.

Именно этим всеобщим отсутствием интереса к важнейшему предмету, видимо, следует объяснять то, что загадка декабрьского PDA так и остается загадкой. В комментах к записи, посвященной этой загадке, мне указали еще на одну ошибку. Оказывается, первым публичным заявлением официального лица, в котором сообщалось об этой PDA, было не выступление Блинкена от 26 февраля, как это представлялось мне. Как обнаружил

Андрей Илларионов, еще за месяц до Блинкена, 26 января, об этом как бы между делом сообщила его заместитель Венди Шерман во время своего выступления на т.н. "ялтинском форуме". При этом она не стала вдаваться в детали и не упомянула сам механизм PDA. Конкретно, она сказала:

We are continuing to provide defensive security assistance to Ukraine. President Biden authorized $200 million in security assistance in December and the first shipments began arriving in Kyiv in recent days.

https://www.state.gov/deputy-secretary-wendy-r-sherman-remarks-at-yalta-european-strategy-yes-event

Как понимать эти информационные вбросы, делаемые как бы вскользь, по ходу дела - мне не очевидно. При этом мы видим, что они исходили исключительно из кругов госдепартамента, но не из Белого дома.

Может быть, молчание Белого дома как-то связано с тем, что подписание PDA произошло буквально за день до того, как было объявлено предстоящем телефонном разговоре Байдена с Путиным, и за два дня до собственно разговора? Не знаю и не вижу, где тут может быть связь разговора с сохранением завесы таинственности вокруг PDA - тем более, после того, как этот разговор состоялся.

В любом случае явно видно, что Белый дом старался как-то дистанцироваться от этого решения и уж точно не рассматривал его как нечто такое, чем следует гордиться и что имеет смысл афишировать. Это особенно наглядно на фоне того, что на сайте Белого дома ежедневно выкладывается бесконечная вермишель с перечислением несчетных текущих успехов и достижений администрации, включая самые нелепые, мелкие и прямо анекдотические истории. Остается впечатление, что на тот момент администрация (тот самый "коллективный Байден") как бы стыдилась этого решения, считала его не соответствующим общей политической линии, согласилась на него нехотя и под давлением (например, со стороны госдепартамента и Пентагона). Казалось бы, что по всей разумной логике именно этому решению следовало придать максимальную огласку, показав всему миру готовность администрации не только словом, но и делом поддержать обороноспособность Украины перед лицом нарастающей угрозы - той угрозы, о которой администрация говорила на протяжении нескольких месяцев. Тем не менее, поведение администрации было строго противоположным. Документы о декабрьской PDA как не были опубликованы на момент принятия, так и остаются неопубликованными.

Далее, если я ничего не пропустил, ни один журналист/аналитик так и не заинтересовался вопросом о процедурах формирования очередных PDA и согласования их объемов.

Как недавно заявил начальник американского генштаба (Chairman of the Joint Chiefs of Staff) генерал Милли,

"When the president signs the authorization to provide weapons or ammunition to Ukrainians, these items begin moving within days. The average is about 48 to 72 hours before the initial shipments. And they're in Ukrainian hands just a week or so later, on the front line."

https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript/Article/3100301/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-and-chairman-of-the-joint-chiefs-of-sta/source/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-and-chairman-of-the-joint-chiefs-of-sta

Реально это означает что СПЕРВА военное и прочие ведомства полностью согласовывает все вопросы, и только ПОТОМ бумага идет на подпись президенту. Кто участвует в этом согласовании? Как определяются масштабы очередных объемов, их очередность, частота? Все это остается не просто неизвестным. Это остается неизвестным и никого не интересующим.

Определенную ясность о поставках может дать сравнение периодически обновляемых пресс-релизов Пентагона под сквозным названием "Fact Sheet on U.S. Security Assistance to Ukraine". Регулярность их появления не очевидна, на сегодняшний день последним является пресс-релиз от 8 августа, а перед ним были аналогичные пресс-релизы от 1 августа, 22 июля, 8 июля, 5 июля, 24 июня, 17 июня, 1 июня и т.д.

В заключение - исправленный и обновленный список PDA по Украине на настоящий момент:

**************************

Flat | Top-Level Comments Only

From:

dedekha

Как мне помнится (может я не прав) UK тоже не расплатилась с долгами за wwi имеено это и потребовало изобретения ленд-лиза

borislvin

Вы правы, а я, скорее всего, не вполне. Вы правы в том смысле, что Англия на тот момент тоже была в дефолте. А я, скорее всего, неправ в том смысле, что закон Джонсона не запрещает прямое кредитование иностранных правительств за счет федерального бюджета, и в этом смысле, формально говоря, не служил запретительным барьером. Сам закон Джонсона написан очень общими словами и сразу же стал предметом интерпретаций (по своей буквае он мог обнулить вообще всю торговлю, деятельность посольств и т.д.), но в нем специально предусмотрено исключение для кредитов, предоставляемых американскими корпорациями, созданными конгрессом - и по логике, это тем более распространялось на само правительство.

Таким образом, главной причиной придумывания ленд-лиза были именно что законы о нейтралитете, которые прямо запрещали предоставление кредитов воюющим странам (беллигерентам), не делая различия между агрессором и жертвой агрессии.

Edited Date: 2022-08-16 04:40 pm (UTC)

И снова о PDA

И снова о PDA

мелочь

Re: мелочь

Profile

November 2025

Most Popular Tags

Page Summary

Style Credit

Expand Cut Tags