Как водится, снова о PDA
Nov. 27th, 2022 05:16 pm![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
borislvinВопрос PDA мне представляется настолько важным в контексте американской помощи Украине и американской политики вообще, что после нескольких записей я даже завел специальный тег - https://bbb.livejournal.com/tag/pda
Одна из записей (августовская) содержит более или менее развернутое изложение того, что я об этом механизме думаю, плюс постоянно пополняемый список линков на очередные решения о PDA - https://bbb.livejournal.com/3845779.html
В конце сентября была запись о новом потолке PDA на очередной, 2023-й, финансовый год, начавшийся 1 октября - https://bbb.livejournal.com/3875619.html
По состоянию на тот момент ситуация, если в двух словах, была такой:
- Установленный законом ежегодный потолок PDA был и остается на уровне 100 миллионов долларов
- В промежутке между декабрем 2021 и маем 2022 года (то есть в течение 2022 финансового года) этот потолок рядом последовательных решений был поднят более чем в сто раз, до уровня 11 миллиардов долларов
- Этот повышенный лимит сохранял действие на период 2022 финансового года, то есть до 30 сентября
- На конец финансового года из разрешенных 11 миллиардов осталось неиспользованными 1.75 миллиарда
Этот неиспользованный остаток, так сказать, "сгорал", так как потолки PDA утверждаются на каждый финансовый год.
Механизм федерального бюджетного законодательства США устроен так, что на начало финансового года необходимо так или иначе принять хоть какой-то закон, позволяющий платить зарплату федеральным служащим и т.д. Это может быть наспех принятый промежуточный закон, а полноценный закон о бюджете может быть принят и позже (равно как и пересмотрен в ходе финансового года). Например, закон о бюджете на прошедший 2022 финансовый год был утвержден только 15 марта, почти через полгода после того, как сам этот финансовый год уже начался (https://en.wikipedia.org/wiki/Consolidated_Appropriations_Act,_2022). Бюджет на нынешний финансовый год тоже еще не принят, поэтому в самые последние дни сентября был наспех согласован и подписан промежуточный бюджет. Ради срочности пришлось воспользоваться номером совершенно другого ранее внесенного законопроекта, полностью перелицевав его название и содержание. Теперь он стал называться "Continuing Appropriations and Ukraine Supplemental Appropriations Act, 2023".
Ключевая фраза закона очень коротка и разрешает министерству финансов расходовать:
То есть это фактически законодательное разрешение на продолжение бюджетных расходов в соответствии с общими параметрами прошедшего финансового года (с рядом особых дополнений, перечисленных во временном законе) вплоть до принятия полноценного бюджетного закона.
Помимо прочего, в законе прописывается новый потолок PDA:
Как мне представлялось, некруглая цифра 3.7 миллиарда получилась в результате добавления к (примерно округленному) неизрасходованному остатку дополнительных 2 миллиардов долларов.
Давно известно, что бюджет процесс США представляет собой то, что называется словом logrolling (https://en.wikipedia.org/wiki/Logrolling), типа перетягивания каната, когда каждый конкретный конгрессмен борется прежде всего за те расходы, которые приносят пользу его округу, и конечные величины оказываются результирующим отражением действий и интересов множества участников.
Но величины ежегодных потолков PDA - это цифры другой природы. Это не бюджетные деньги, они не расходуются и не доходят до тех или иных групп избирателей. Можно предположить, что интерес конгрессменов к ним оказывается меньшим, чем к цифрам собственно бюджетных расходов. Кроме того, надо не забывать, что цифры потолков PDA сами по себе ни к чему администрацию не обязывают и вполне могут остаться невычерпанными (как оно обычно и происходило до нынешней войны).
Если принять эту гипотезу, то эти цифры (повышения потолка PDA сверх стандартных ста миллионов в год) представляют собой итог каких-то внутренних дискуссий внутри администрации с участием Пентагона, госдепартамента, Белого дома и т.д.
В этом случае можно предположить, что в конце сентября, когда в пожарном порядке доверстывался временный бюджет на новый финансовый год, администрация (Пентагон, госдепартамент и т.д.) считала, что добавление двух миллиардов PDA к уже заверстанным 11 миллиардам (включая неиспользованные 1.7 миллиарда) - это примерно то, что диктуется текущими ожиданиями.
Не думаю, что администрация встретилась бы с препятствиями в конгрессе, если бы записала в проект соответствующей статьи не два дополнительные миллиарда, а три, семь или десять. Ведь это, повторю, не бюджетные деньги.
Закон был оперативно принят и вступил в действие с 1 октября. После этого администрация утвердила несколько новых пакетов PDA:
- 4 октября - 625 миллионов
- 14 октября - 725 миллионов
- 28 октября - 275 миллионов
- 10 ноября - 400 миллионов
- 23 ноября - 400 миллионов
То есть по состоянию на сегодняшний день, меньше чем за два месяца, вычерпано более двух третей годового потолка.
В этом свете 15 ноября Байден формально переслал в конгресс дополнительный бюджетный запрос. Конкретно, он просит 10 миллиардов на борьбу с ковидом и другими инфекционными болезнями (закупку и разработку вакцин и лекарств и т.д.), и 37.7 миллиарда на расходы, так или иначе связанные с украинской войной:
https://www.whitehouse.gov/omb/briefing-room/2022/11/15/letter-regarding-additional-funding-to-address-assistance-to-ukraine-and-to-support-the-united-states-response-to-covid-19
https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/FY-2023-Supplemental-funding-request-COVID-19-and-Ukraine.pdf
В том, что касается Украины, предложения администрации включают повышение потолка PDA еще на 7 миллиардов (что в итоге составит 10.7 миллиардов на 2023 финансовый год) при одновременном выделении 7.7 миллиардов долларов на пополнение запасов Пентагона, израсходованных в рамках механизма PDA. То есть с точки зрения Пентагона новый законопроект оказывается примерно нейтральным.
Как я уже сказал, мне представляется, что ничто не мешало администрации включить эту цифру нового потолка PDA в свой сентябрьский запрос. Если это так (хотя, повторю, это не более чем моя гипотеза), то создается впечатление, что где-то в течение октября ожидаемый расклад событий в представлении администрации изменился. В октябре что-то изменилось, и это изменение нашло выражение в дополнительном бюджетном запросе, окончательно согласованным для передачи в конгресс в первые недели ноября.
Не думаю, что это изменение как-то связано с результатом промежуточных выборов в конгресс.
Скорее, я бы связал это с процессами в русле отношений США и КНР - отношений, которые мне представляются имеющими решающее значение для нынешней украинской войны.
И тут я должен прямо заявить, что не понимаю, что происходит на этом направлении. Пытаюсь понять - но не понимаю.
Но об этом - позже. Наверно, завтра.
Одна из записей (августовская) содержит более или менее развернутое изложение того, что я об этом механизме думаю, плюс постоянно пополняемый список линков на очередные решения о PDA - https://bbb.livejournal.com/3845779.html
В конце сентября была запись о новом потолке PDA на очередной, 2023-й, финансовый год, начавшийся 1 октября - https://bbb.livejournal.com/3875619.html
По состоянию на тот момент ситуация, если в двух словах, была такой:
- Установленный законом ежегодный потолок PDA был и остается на уровне 100 миллионов долларов
- В промежутке между декабрем 2021 и маем 2022 года (то есть в течение 2022 финансового года) этот потолок рядом последовательных решений был поднят более чем в сто раз, до уровня 11 миллиардов долларов
- Этот повышенный лимит сохранял действие на период 2022 финансового года, то есть до 30 сентября
- На конец финансового года из разрешенных 11 миллиардов осталось неиспользованными 1.75 миллиарда
Этот неиспользованный остаток, так сказать, "сгорал", так как потолки PDA утверждаются на каждый финансовый год.
Механизм федерального бюджетного законодательства США устроен так, что на начало финансового года необходимо так или иначе принять хоть какой-то закон, позволяющий платить зарплату федеральным служащим и т.д. Это может быть наспех принятый промежуточный закон, а полноценный закон о бюджете может быть принят и позже (равно как и пересмотрен в ходе финансового года). Например, закон о бюджете на прошедший 2022 финансовый год был утвержден только 15 марта, почти через полгода после того, как сам этот финансовый год уже начался (https://en.wikipedia.org/wiki/Consolidated_Appropriations_Act,_2022). Бюджет на нынешний финансовый год тоже еще не принят, поэтому в самые последние дни сентября был наспех согласован и подписан промежуточный бюджет. Ради срочности пришлось воспользоваться номером совершенно другого ранее внесенного законопроекта, полностью перелицевав его название и содержание. Теперь он стал называться "Continuing Appropriations and Ukraine Supplemental Appropriations Act, 2023".
Ключевая фраза закона очень коротка и разрешает министерству финансов расходовать:
"Such amounts as may be necessary, at a rate for operations as provided in the applicable appropriations Acts for fiscal year 2022 and under the authority and conditions provided in such Acts, for continuing projects or activities (including the costs of direct loans and loan guarantees) that are not otherwise specifically provided for in this Act, that were conducted in fiscal year 2022, and for which appropriations, funds, or other authority were made available in the following appropriations Acts"
https://www.congress.gov/117/plaws/publ180/PLAW-117publ180.pdf
То есть это фактически законодательное разрешение на продолжение бюджетных расходов в соответствии с общими параметрами прошедшего финансового года (с рядом особых дополнений, перечисленных во временном законе) вплоть до принятия полноценного бюджетного закона.
Помимо прочего, в законе прописывается новый потолок PDA:
Sec. 1301. During fiscal year 2023, section 506(a)(1) of the Foreign Assistance Act of 1961 (22 U.S.C. 2318(a)(1)) shall be applied by substituting "$3,700,000,000" for "$100,000,000"
Как мне представлялось, некруглая цифра 3.7 миллиарда получилась в результате добавления к (примерно округленному) неизрасходованному остатку дополнительных 2 миллиардов долларов.
Давно известно, что бюджет процесс США представляет собой то, что называется словом logrolling (https://en.wikipedia.org/wiki/Logrolling), типа перетягивания каната, когда каждый конкретный конгрессмен борется прежде всего за те расходы, которые приносят пользу его округу, и конечные величины оказываются результирующим отражением действий и интересов множества участников.
Но величины ежегодных потолков PDA - это цифры другой природы. Это не бюджетные деньги, они не расходуются и не доходят до тех или иных групп избирателей. Можно предположить, что интерес конгрессменов к ним оказывается меньшим, чем к цифрам собственно бюджетных расходов. Кроме того, надо не забывать, что цифры потолков PDA сами по себе ни к чему администрацию не обязывают и вполне могут остаться невычерпанными (как оно обычно и происходило до нынешней войны).
Если принять эту гипотезу, то эти цифры (повышения потолка PDA сверх стандартных ста миллионов в год) представляют собой итог каких-то внутренних дискуссий внутри администрации с участием Пентагона, госдепартамента, Белого дома и т.д.
В этом случае можно предположить, что в конце сентября, когда в пожарном порядке доверстывался временный бюджет на новый финансовый год, администрация (Пентагон, госдепартамент и т.д.) считала, что добавление двух миллиардов PDA к уже заверстанным 11 миллиардам (включая неиспользованные 1.7 миллиарда) - это примерно то, что диктуется текущими ожиданиями.
Не думаю, что администрация встретилась бы с препятствиями в конгрессе, если бы записала в проект соответствующей статьи не два дополнительные миллиарда, а три, семь или десять. Ведь это, повторю, не бюджетные деньги.
Закон был оперативно принят и вступил в действие с 1 октября. После этого администрация утвердила несколько новых пакетов PDA:
- 4 октября - 625 миллионов
- 14 октября - 725 миллионов
- 28 октября - 275 миллионов
- 10 ноября - 400 миллионов
- 23 ноября - 400 миллионов
То есть по состоянию на сегодняшний день, меньше чем за два месяца, вычерпано более двух третей годового потолка.
В этом свете 15 ноября Байден формально переслал в конгресс дополнительный бюджетный запрос. Конкретно, он просит 10 миллиардов на борьбу с ковидом и другими инфекционными болезнями (закупку и разработку вакцин и лекарств и т.д.), и 37.7 миллиарда на расходы, так или иначе связанные с украинской войной:
https://www.whitehouse.gov/omb/briefing-room/2022/11/15/letter-regarding-additional-funding-to-address-assistance-to-ukraine-and-to-support-the-united-states-response-to-covid-19
https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/FY-2023-Supplemental-funding-request-COVID-19-and-Ukraine.pdf
В том, что касается Украины, предложения администрации включают повышение потолка PDA еще на 7 миллиардов (что в итоге составит 10.7 миллиардов на 2023 финансовый год) при одновременном выделении 7.7 миллиардов долларов на пополнение запасов Пентагона, израсходованных в рамках механизма PDA. То есть с точки зрения Пентагона новый законопроект оказывается примерно нейтральным.
Как я уже сказал, мне представляется, что ничто не мешало администрации включить эту цифру нового потолка PDA в свой сентябрьский запрос. Если это так (хотя, повторю, это не более чем моя гипотеза), то создается впечатление, что где-то в течение октября ожидаемый расклад событий в представлении администрации изменился. В октябре что-то изменилось, и это изменение нашло выражение в дополнительном бюджетном запросе, окончательно согласованным для передачи в конгресс в первые недели ноября.
Не думаю, что это изменение как-то связано с результатом промежуточных выборов в конгресс.
Скорее, я бы связал это с процессами в русле отношений США и КНР - отношений, которые мне представляются имеющими решающее значение для нынешней украинской войны.
И тут я должен прямо заявить, что не понимаю, что происходит на этом направлении. Пытаюсь понять - но не понимаю.
Но об этом - позже. Наверно, завтра.
