О лендлизе для Украины
Dec. 25th, 2022 03:41 pm![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
borislvinКак и обещал Евгению Майбурду (https://www.facebook.com/emayburd/posts/pfbid0jj3kkHrYQEeVaZr9vUZ5ufp1JUxX9NJyKdEkW7gLJaXeQbu8LKGHNnLECtiKPcval) - в двух словах о проблеме "лендлиз для Украинц". Прошу прощения за повтор, так как эту тему я уже несколько раз пытался осветить в контексте разговоров о PDA.
Для начала следует обратить внимание, что выражение "лендлиз" обычно означает два несколько разных предмета.
Под одним углом, говоря о лендлизе, имеют в виду помощь вооружением и другими предметами, так или иначе поддерживающими обороноспособность - помощь, которую США оказывали множеству стран во время второй мировой войны. Ключевым моментом здесь является именно фактор помощи. То есть речь идет не об обычных торговых операциях, а о таких операциях, которые в той или иной степени (иногда полностью) представляют собой одностороннее пожертвование, акт доброй воли и содействия со стороны правительства США.
Под другим углом имеется в виду специфическая правовая форма, в которой эта помощь осуществлялась в период второй мировой войны.
Что касается военной помощи по существу, то она не представляла ничего чрезвычайного. Конечно, можно вычислять, сколько и кому было передано танков, самолетов, бензина, тушенки, обуви, станков, ледоколов и так далее - список этих товарных позиций и объемы поставок превосходят воображение. Все эти списки известны, точно так же как и денежные оценки переданного. Если говорить об округленных денежных оценках (в тогдашних ценах), то суммарный потолок бюджетного финансирования на цели лендлиза, утвержденный конгрессом, составил 66 миллиардов долларов, объем фактических товарных поставок - 50 миллиардов долларов, из которых на долю Англии пришлось 30 миллиардов, на долю СССР 11 миллиардов, а остальное - на долю примерно трех десятков стран, от Китая и Турции до Гватемалы и Либерии. В рамках т.н. "обратного лендлиза" США получили товаров на 8 миллиардов.
История же правовой конструкции, в рамках которой все это делалось, была весьма запутанной. В ней отразился целый клубок проблем межвоенного времени.
Если практически все страны, участвовавшие в первой мировой войне, воевали за какие-то вполне конкретные прагматические цели, то участие США в первой мировой войне носило в большей степени характер борьбы за некое общее благо - по крайней мере, для значительной доли американской публики. Целью войны для было искоренение войн. Сейчас это выражение - "outlawry of war" - практически забыто, но тогда для многих оно казалось чем-то вполне достижимым. Реальности послевоенного урегулирования их разочаровали. Версальский мир слишком сильно походил на "мир победителей", делящих трофеи; т.н. "шаньдунский вопрос", о котором сегодня мало кто вспоминает, стал триггером не только знаменитого "Движения 4 мая" в Китае, из которого в огромной степени и выросла китайская революция, но еще и вызвал сильнейшее недовольство в сенате США. На этом фоне совпадение целого ряда частных факторов, включая болезнь президента Вильсона, привели к тому, что Версальский мир не смог получить в сенате двух третей голосов, необходимых для ратификации, и США не стали членом Лиги Наций. Дальше были бесконечные проблемы с репарационными долгами Германии и военными долгами стран-победителей, франко-бельгийская оккупация Рура в 1923 году, непрекращающиеся конфликты в Китае и т.д.
Наконец, свою роль сыграл такой традиционный для США фактор, как устойчиво подозрительное и неприязненное отношение к крупному бизнесу. Вопреки наивной легенде, эта неприязнь существует и никуда не делась, именно из нее выросло абсурдное "антимонопольное законодательство", из нее же растет типичнейший для голливудского кино зловещий образ "корпорации", отличающейся якобы врожденными пороками ненасытной жадности и беспощадной жестокости. За этим мировоззрением стоит целый комплекс ошибок и предубеждений, которые можно обсудить отдельно. В данном же случае достаточно сказать, что он нашел свое выражение в конспирологических теориях о том, что в зарождении и затягивании войн особую роль играли производители вооружений, "торговцы смертью". Эти теории процветают и в наше время, но именно тогда они приобрели особую свежесть восприятия, в том числе в ходе слушаний т.н. сенатского комитета Ная (Nye Committee) в середине 30-х годов.
В итоге в общественном мнении США укрепилось изоляционистское крыло со своим специфическим отношениям к войнам, которые ведут другие страны.
Тут можно с очень большой долей условности выделить три подхода.
Первый, доминировавший до первой мировой войны, исходил из того, что война официально рассматривается как зло, но при этом признается их, войн, неизбежность и в чем-то даже обыденность. Объявляя о начале войны, каждое государство обосновывает ее множеством причин, вплоть до оскорблений, нанесенных монарху, флагу или даже кому-то из подданных. В рамках этого подхода вообще не бывает априорно несправедливых войн, все войны так или иначе обоснованы, а уж считать ли обоснование достаточным - личный выбор каждого.
Другой подход, получивший моральное признание после первой мировой войны, пытался разделить войны на справедливые и несправедливые по критерию агрессии. За выражением "агрессия" скрывается нечто, казалось бы, понятное и прозрачное, но попытки формализовать это понятие оказались, по большому счету, неэффективными. Это с самого начала было понятно для более или менее проницательных государственных деятелей, которые относились к идее агрессии как правового понятия с большим и вполне оправданным скептицизмом. Попытки "определения агрессии" в подавляющем своем большинстве представляют собой смесь бессмысленных тривиальностей (в том, что самоочевидно и не требует никаких "определений") и (само)-обмана (в том, что на самом деле является камнем преткновения).
К слову сказать, у меня есть личное, выработанное сугубо для себя самого, мнение по поводу агрессии, и оно совершенно случайным образом ближе всего совпадает с тем "определением агрессии", которое было согласовано советской и румынской дипломатией в 1933 году. 99, если не все 100, процентов републикаций знаменитой лондонской конвенции, включая официальные, являются на самом деле мусором, потому что опускают самое главное, причем публикаторы чаще всего даже не отдают себе в этом отчета. Но это тоже тема для отдельного разговора.
Третий подход, набравший силу в США середины 30-х годов, отказался от идеи оценивать войны третьих стран на предмет их справедливости. Все эти войны осуждались как класс явлений вообще, безотносительно к мотивам индивидуальных участников, а США должны были держаться как можно дальше от них и ни в коем случае не помогать ни одной из сторон.
Вот этот третий подход и нашел свое выражение в серии т.н. законов о нейтралитете. Об этих законах можно прочитать в википедии и множестве популярных рассказов, но если кто-то захочет ознакомиться с их текстами, то может обнаружить, что это не так-то легко. Я как-то писал о том, что в США существует несколько параллельных систем кодификации, при этом, например, система кодификации "United States Code (USC)" формально включает только действующие варианты законов (хотя некоторые публикаторы стараются, по мере возможности, показывать и предыдущие версии), а система кодификации "Public Laws" доведена "вглубь" только до 1951 года, при том, что предыдущие законы только ожидают, пока до них дойдут руки архивной администрации (https://www.congress.gov/public-laws). Полные же версии принятых законов сводятся в гигантские тома серии "Statutes at Large". Развинченные по индивидуальным законам, тома с 1951 года доступны на сайте правительственной информации (https://www.govinfo.gov/app/collection/statute), все предыдущие, в виде огромных файлов, на сайте Библиотеки конгресса (https://www.loc.gov/collections/united-states-statutes-at-large). Вот там и надо искать эти законы.
Конкретно, в августе 1935 года был принят первый закон о нейтралитете. Это страницы 1081-1085 тома 49 за 1935-1936 годы (https://www.loc.gov/item/llsl-v49). Суть закона сводится к тому, что любой экспорт оружия и предметов военного назначения в любые страны, находящиеся в состоянии войны запрещен целиком и полностью (если, конечно, в войне не участвуют сами США). Все производители вооружения должны зарегистрироваться в специально для того созданном учреждении, а любой экспорт оружия требует лицензии госдепартамента. При этом срок закона ограничен полугодом.
В феврале 1936 года был принят второй закон о нейтралитете. Это, соответственно, страницы 1152-1153 того же тома. Суть этого закона сводилась, во-первых, к продлению действия первого еще на год. Во-вторых, президент был наделен правом объявлять другие страны находящимися в состоянии войны (и, соответственно, подпадающими под эмбарго). В-третьих, был добавлен запрет на частное финансирование (кредитование, приобретение облигаций) воюющих стран. В-четвертых, в соответствии с доктриной Монро из-под действия запретов были выведены страны американского континента в случае их войны с не-американскими странами.
В мае 1937 года был принят третий закон о нейтралитете. Это страницы 121-128 тома 50 за 1937 год (https://www.loc.gov/item/llsl-v50). Закон детализирует предыдущие два. В частности, к категории воюющих стран (беллигерентов) добавлена категория стран, находящихся в состоянии гражданской войны - понятно, что это отсылка к Испании. Кроме того, президент наделен правом разрешать экспорт определенных грузов в воюющие страны, но только при том условии полной предоплаты страной-покупателем и вывоза на иностранных судах (из этой формулы впоследствии выросла политика "cash-and-carry").
В ноябре 1939 года был принят четвертый закон о нейтралитете. Это страницы 4-12 тома 54 за 1939-1941 годы (https://www.loc.gov/item/llsl-v54). Закон кодифицирует и расширяет принцип "cash-and-carry", введенный в законе 1937 года. Теперь экспорт вооружения в воюющие страны принципиально разрешен, - естественно, только по лицензии, - но только на условиях предоплаты и перевозки на судах страны-покупателя. При этом американским судам посещение воюющих стран запрещено, а американским гражданам запрещено плавать на пассажирских судах под флагом воюющих стран. Дополнительно сделаны географические исключения, позволяющие американским судам посещение заморских (колониальных) портов европейских воюющих стран. Запрет на финансирование воюющих стран сохраняется.
Таким образом, модификация закона на момент начала второй мировой войны позволяла Англии закупать вооружение и военные материалы в США, но только с немедленной оплатой. Германия такой возможности была заведомо лишена в силу морской блокады, что позволило сформулировать закон в нарочито нейтральных терминах.
Между прочим, одним из непредвиденных результатов этих законов было то, что ни Китай, ни Япония не объявляли себя в состоянии войны даже после того, как эта война началась в 1937 году - поэтому вплоть до формального объявления войны Китаем в 1941 году обе стороны называли ее "инцидентом".
Уже к середине 1940 года стало понятно, что запрет любого кредитования воюющих стран резко ограничивает возможности Англии по закупкам критически необходимого вооружения. При этом идти на прямую отмену запрета казалось политически невозможным, так как запутанная проблема военных долгов продолжала восприниматься как одна из причин распада межвоенной международной системы. Поэтому шел интенсивный поиск паллиативов.
Важнейшим шагом здесь стало соглашение "эсминцы в обмен на базы", заключенное на межправительственном уровне в сентябре 1940 года. Оно не имело формального характера международного договора и не требовало ратификации. Номинально оно представляло собой сделку по обмену аренды (lease) Америкой ряда английских военно-морских баз, в основном на Карибских островах, на передачу (lend) Америкой пятидесяти эсминцев. Текст соглашения - на страницах 2405-2408 тома 54, упомянутого выше. Слова "lend" в тексте соглашения не было, вместо него использовалось неопределенное выражение "transfer". Тем не менее, именно отсюда, как я понимаю, происходит выражение "lend-lease".
Насколько я понимаю, в той или иной форме это словосочетание стало использоваться журналистами вскоре после знаменитой пресс-конференции Рузвельта 16 декабря 1940 года, где он использовал выражения lend и lease, хотя и не рядом. Есть полный транскрипт пресс-конференции - http://www.fdrlibrary.marist.edu/_resources/images/pc/pc0111.pdf
Но кто и когда первым стал использовать это словосочетание - не знаю. Уже 10 января 1941 года, когда законопроект был формально внесен в конгресс, его в ходе дебатов неформально называли именно так: lend-lease (изредка - loan-lease), иногда добавляя "commonly known as".
В 1944 году Стеттиниус (на тот момент администратор программы лендлиза) в своей книге "Lend-Lease: Weapon for Victory" написал:
Так что вполне может быть, что это словосочетание выросло и не из сделки "эсминцы на базы", а независимо от нее.
Соглашение вызвало волну критики (прежде всего со стороны изоляционистов), так как было принято в обход конгресса. И вот после долгих обсуждений на фоне нарастания войны, в марте 1941 года президенту удалось провести через конгресс тот самый закон о лендлизе, позволяющий осуществлять поставки оружия и военных материалов без оплаты со стороны стран-получателей, но при этом и без выделения им кредитов. В этом, собственно, и состояла правовая инновация закона. Сам закон - это страницы 31-33 тома 55 за 1941-1942 годы (https://www.loc.gov/item/llsl-v55), но его как раз несложно найти во множестве других мест.
Закон о лендлизе наделял президента правом утверждать закупку и производство вооружений для иностранных государств за счет средств, выделяемых конгрессом, а также правом прямой передачи иностранным государствам вооружения из запасов американской армии (в этом случае - только по согласованию с военным руководством). История дебатов и политических маневров, стоявших за его утверждением, детально описана в литературе. Закон был написан нарочито расплывчато, чтобы оставить полномочия президента как можно более широкими. При этом одним из ключевых элементов закона стала статья 3(b), предусматривавшая, что передача вооружения иностранным государствам предполагает какую-то форму оплаты или возмещения. Сколько должны получатели платить, когда, как, чем, в какой форме - все это оставлено на усмотрение президента, но в любом случае статья имела целью исключить чисто односторонний, грантовый характер операций. Конкретно, выглядела статья 3(b) так:
Эта резиновая формулировка позволяла записать в категорию возмещающей оплаты решительно все, что угодно. Тем не менее, что-то там все-таки должно было быть, и после завершения войны США заключали со странами-получателями помощи индивидуальные соглашения по этому поводу.
Множество сведений о лендлизе было опубликовано в периодических отчетах президента, выпускаемых с разной периодичностью (в период войны в основном поквартально, после войны с меньшей регулярностью) вплоть до 1964 года. Они доступны на гугле (кажется, кроме пропущенного по ошибке 28-го отчета):
1-10 - https://books.google.com/books?id=wbj6if_dH4oC
11-17 - https://books.google.com/books?id=-4quBrdtkfwC
18-24 - https://books.google.com/books?id=A_w_EoObv-EC
24-28 (28-го в реальности там, похоже, нет) - https://books.google.com/books?id=2judf2SoSJUC
29-37 - https://books.google.com/books?id=8usmbU2ORAMC
38-45 - https://books.google.com/books?id=ERNUlkPQ-coC
Достаточно бегло взглянуть на эти отчеты, чтобы уловить, насколько сложной и многогранной была конструкция лендлиза. Она включала множество операций самой разной природы, привязанных к индивидуальным условиям стран-получателей, в том числе т.н. "обратный лендлиз" (передача ресурсов стран-получателей в пользу США), направление ресурсов в распоряжение командования американской армии с целью последующей передачи союзникам, фрахт, поставки гражданского оборудования и т.д. Некоторые позиции предполагали полную оплату. Схема учета операций неоднократно менялась по ходу дела, что отражалось на периодически публикуемых сводных цифрах.
В отчете 5 (1942 год) появилось знаменитое высказывание (принято считать, что его автором был сам Рузвельт), определившее основную идею погашения обязательств по лендлизу:
Практически это означало, что из расчетов обязательств априорно исключалось все, что на момент окончания войны было потеряно в боях или использовано иным образом, а предметом переговоров было только то, что теоретически еще могло быть использовано или возвращено, прежде всего предметы гражданского назначения. В отчете 32 (1951 год) эта мысль была сформулирована следующим образом:
Все это более или менее адекватно описано в википедии, прежде всего в следующих статьях:
https://en.wikipedia.org/wiki/Shandong_Problem
https://en.wikipedia.org/wiki/Nye_Committee
https://en.wikipedia.org/wiki/Neutrality_Acts_of_the_1930s
https://en.wikipedia.org/wiki/Cash_and_carry_(World_War_II)
https://en.wikipedia.org/wiki/Destroyers_for_Bases_Agreement
https://en.wikipedia.org/wiki/Lend-Lease
Если же кому-то любопытны детали операций лендлиза по помощи СССР, то они с достаточной полнотой изложены в особом докладе госдепартамента, опубликованном в 1948 году - "Soviet Supply Protocols":
https://books.google.com/books?id=zT7PAAAAMAAJ
https://lend-lease.net/files/Soviet_Supply_Protocols.pdf
На этом можно завершить очень короткий обзор программы лендлиза, потому что все детали его составных частей и послевоенных переговоров в данном контексте не играют роли. Существенно только то, что его правовая конструкция:
а) отражала специфику американского нейтрализма и изоляционизма 30-х годов
б) предполагала определенную компенсацию со стороны стран-получателей, превращая конкретные объемы и формы компенсации в предмет будущих договоренностей.
После завершения второй мировой войны все это потеряло релевантность.
Во-первых, хотя идеи изоляционизма сами по себе никуда не делись и продолжают сохраняться в общем комплексе идеологии общественного мнения США, их роль резко уменьшилась и они уже перестали быть определяющим фактором американской внешней политики.
Во-вторых, экономическое могущество США достигло таких масштабов, что односторонняя, не предполагающая возмещения, передача вооружения стала рассматриваться как вполне легитимная, хотя и не единственная форма военной помощи.
В-третьих, по-видимому, не будет большой ошибкой предположить, что изменилась сравнительная значимость накопленных запасов оружия в распоряжении американских вооруженных сил и производственных мощностей по их пополнению. По сравнению с довоенным периодом потенциал американской армии неизмеримо возрос, при этом само вооружение стало в целом гораздо более сложным и дорогостоящим, требующим больше времени на разработку и производство.
Эти три обстоятельства нашли отражение в появлении того механизма, о котором я уже неоднократно говорил - а именно, механизма "Presidential Drawdown Authority (PDA)". Не знаю, существует ли устоявшийся перевод; лично я предпочитаю использовать английскую аббревиатуру. Этот механизм позволяет достаточно оперативно передавать дружественным странам вооружение из имеющихся запасов, не тратя годы на его производство. Ограничивающими факторами является ежегодный потолок, определяемый решением конгресса, и дискреционное желание администрации. Иными словами, конгресс не может принудить президента к использованию этого механизма, а президент, если сочтет необходимым его использовать, не может превысить планку, установленную конгрессом.
Как я уже много раз упоминал, сегодня этот механизм в части поставок оружия определяется нормой закона, которая носит формальное название "Section 506(a)(1) of the Foreign Assistance Act of 1961", а в системе кодификации обозначается как "22 U.S.C. 2318(a)(1)":
https://www.law.cornell.edu/uscode/text/22/2318
Кого-то может заинтересовать правовая история этого механизма, включавшая как ежегодные продления, так и редактирование с изменением текста и нумерации соответствующей статьи (изначально она была статьей 510, а в 1967 году стала статьей 506). В этой истории, прежде всего в изменении размеров ежегодного потолка, как в капле воды, отразилась американская история последних шестидесяти лет.
1961 год - потолок установлен на уровне 300 миллионов долларов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-75/pdf/STATUTE-75-Pg424-2.pdf
1973 год - потолок снижается с 300 миллионов до 250 миллионов
https://www.congress.gov/93/statute/STATUTE-87/STATUTE-87-Pg714.pdf
1974 год - потолок снижается с 250 миллионов до 150 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-88/pdf/STATUTE-88-Pg1795.pdf
1976 год - потолок снижается еще в два раза, до 67.5 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-90/pdf/STATUTE-90-Pg729.pdf
1979 год - потолок снижается до исторического минимума, то есть до 10 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-93/pdf/STATUTE-93-Pg701.pdf
1980 год - потолок увеличивается в пять раз до 50 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-94/pdf/STATUTE-94-Pg3131.pdf
1981 год - потолок увеличивается еще в полтора раза до 75 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-95/pdf/STATUTE-95-Pg1519.pdf
1996 год - потолок устанавливается на неизменном до прошлого декабря уровне 100 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-104publ164/pdf/PLAW-104publ164.pdf
Механизм PDA на сегодняшний день является наиболее гибким и эффективным инструментом военной помощи со стороны США. Он позволяет оказывать ее в максимально оперативном режиме, балансируя текущие военные потребности страны-получателя и политические цели американского руководства. Оставляя вопрос о возможном возмещении поставок целиком и полностью на усмотрение исполнительной власти, механизм допускает (и фактически предполагает) безвозмездную передачу соответствующих материальных ресурсов, что резко облегчает все процессы принятия индивидуальных решений.
Существуют, конечно, и другие инструменты, включающие компонент финансирования закупок (в случае нынешней войны это прежде всего механизм "Ukraine Security Assistance Initiative (USAI)", но они в общем случае предполагают более сложный и длительный процесс.
Собственно, трудно даже представить, как мог бы выглядеть более простой, эффективный и оперативный механизм военной помощи, чем PDA. Постольку, поскольку администрация намерена его использовать, а конгресс готов поддерживать соответствующий потолок - все может решаться буквально в течение нескольких месяцев, недель или даже дней.
Именно в этом контексте следует рассматривать т.н. закон о лендлизе для Украины
Происхождение этого закона можно проследить от событий 19 января 2022 года.
В этот день Байден провел видеоконференцию с группой сенаторов - это были только что вернувшиеся из Украины сенаторы Портман, Шахин, Кремер, Клобучар, Мерфи, Блументаль и Викер, а также сенатор Риш. Транскрипт выступления Байдена был сразу же выложен на сайте Белого дома, и в нем, помимо многих прочих вещей, по большей части вполне здравых, Байден сказал свою известную ремарку о "minor incursion":
Трудно сказать, что стояло за этими словами. Это могла быть и случайная оговорка. Но это могло быть и невольно проскользнувшим намеком на какие-то договоренности, достигнутые или, как минимум, ожидаемые. В любом случае ремарка вызвала бурную реакцию, поэтому в тот же день пресс-секретарь Белого дома выпустила пресс-релиз с разъяснением, фактически дезавуирующим слова Байдена:
Естественно, этот пресс-релиз в лучшем случае несколько разрядил возникшую напряженность, но не снял ее полностью.
Поэтому на следующий день, 20 января, сенатор Корнин выступил в сенате с такой речью:
То есть его предложение, совместное с пятью другими сенаторами, трое из которых встречались с Байденом 19 января, имело целью усилить поддержку Украины вне прямой увязки с деятельностью администрации и даже в некотором смысле вопреки ей. Сам законопроект был формально внесен еще 19 января (возможно, до встречи сенаторов с Байденом) и в числе спонсоров числились только сам Корнин, Кардин, Викер и Шахин. К 20 января список поддерживавших законопроект пополнился Грэмом и Блументалем.
Текст внесенного им законопроекта сводится к тому, что президент наделяется правом "to lend or lease defense articles" Украине, и на эти операции не распространяются ограничения, прописанные в некоторых других законах.
Законопроект изначально тривиален, так как право президента передавать предметы вооружения кому угодно существует, как мы видели, как минимум с 1961 года, и оно не ограничено абсолютно ничем, кроме количественного ежегодного потолка, который конгресс в случае необходимости может увеличить буквально росчерком пера.
Законопроект, сверх того, очень небрежно написан, потому что выражение "to lend or lease" по своей сути предполагает возмездный характер операции. Судя по всему, авторы законопроекта даже не озаботились взглянуть на исторический, настоящий закон о лендлизе 1941 года. В противном случае они бы обнаружили, что его авторы предусмотрели гораздо более широкое определение, допускающее, в частности, и безвозмездную передачу (возмездный характер помощи был прописан в другой статье закона 1941 год, добавленной, видимо, по настоянию конгресса или как минимум с целью смягчить позицию скептиков в конгрессе). Формула закона 1941 года была такой:
Еще один важный элемент январского законопроекта Корнина - это то, что в определение нападения на гражданское население ("attack on a civilian population") предлагается включать не только непосредственное нападение (обстрелы, бомбардировки и т.д.), но и кибератаки на объекты критической гражданской инфраструктуры.
В американской законодательной практике, как и вообще в законодательной практике всех стран, общей традицией является то, что до утверждения или хотя бы серьезного обсуждения доезжают только такие законопроекты, за которыми изначально стоит существенное большинство или правительство. Подавляющее большинство законопроектов, внесенных индивидуальными депутатами, пересылается в комиссии и комитеты, где и тонут навсегда. Такая же судьба, казалось бы, была уготована и проекту Корнина. Он был передан в сенатский комитет по международным отношениям и, скорее всего, был положен на самую верхнюю полку самого дальнего шкафа, где и пролежал без движения больше двух месяцев. И каких месяцев! Через месяц после внесения законопроекта Путин начал вторжение, весь конец февраля и весь март мир с замиранием сердца каждое утро ожидал новостей, судьба Украины казалась висящей на волоске, конгресс в феврале дважды повысил потолок PDA (сперва с 200 до 300 миллионов, потом с 300 миллионов до 3 миллиардов, то есть в тридцать раз в течение трех месяцев) - а законопроект Корнина продолжал пылиться без движения.
Что побудило конгресс вспомнить об этом законопроекте? Я, естественно, не знаю, могу только предполагать. Возможно, причиной было ощущение, что надо сделать какой-то яркий жест, способный оказать сильное воздействие на публику - но при этом такой, который не потребовал бы реальных действий, остался в рамках чистого пиара. Во всяком случае, законопроект Корнина был вытащен из-за печки. 6 апреля сенат обсуждал, помимо прочего, предложения о разного рода экономических санкциях против России. В ходе обсуждения сенатор Шумер предложил принять законопроект Корнина, внеся в него некоторые поправки - и предложение было принято без обсуждения и голосования. Еще через двадцать дней законопроект был рассмотрен нижней палатой. Там было более развернутое обсуждение, сводившееся по большей части к пустой риторике и межпартийной ругани, к нашему предмету отношения не имеющей. Достаточно сказать, что механизм PDA был упомянут только один раз и то совершенно между делом. Завершилось все формальным голосованием с результатом 417 "за" и 10 "против". После этого законопроект был передан президенту на подпись. Мир замер в ожидании - и, наконец, документ был подписан в символический день 9 мая.
Текст, исправленный Шумером, отличался от первоначального. Он был сильно сокращен, сняты пассажи о гражданской инфраструктуре, при этом список возможных бенефициаров был расширен за счет стран Восточной Европы. Самое главное - в новый варианте был добавлен отдельный пассаж о возвращении и/или компенсации переданного вооружения:
То есть потенциал безвозмездной передачи оружия, предусмотренный в исходном законе о лендлизе 1941 года и с 1961 года воплощенный в механизме PDA, из закона Корнина-Шумера был практически полностью вычеркнут. Этот аспект, как мне кажется, гораздо важнее, чем все гипотетические ослабления правовых процедур, связанных с передачей оружия в аренду. В нынешних реалиях он, этот аспект, фактически обнуляет смысл закона и превращает его в чистую декларацию - каковой он, очевидно, и был с самого начала.
Вся история законопроекта может быть прослежена по линкам на его странице:
https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/3522
Исходный текст:
https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/3522/text/is
Окончательный текст:
https://www.congress.gov/117/plaws/publ118/PLAW-117publ118.pdf
История дебатов:
https://www.congress.gov/117/crec/2022/04/06/168/61/CREC-2022-04-06-senate.pdf
https://www.congress.gov/117/crec/2022/04/06/168/61/CREC-2022-04-06-pt1-PgS2052-2.pdf
https://www.congress.gov/117/crec/2022/04/28/168/70/CREC-2022-04-28-house.pdf
Вот именно эти соображения заставляют меня игнорировать все разговоры о "лендлизе для Украины", о желании или нежелании администрации Байдена этот лендлиз ускорять и прочих сюжетах такого рода.
Так что если сказать прямо, грубо, по-стариковски - никакого "лендлиза для Украины" нет, потому что он не нужен.
То, что нужно - это то, что есть, то есть механизм PDA и сопутствующие ему механизмы USAI, бюджетной поддержки и т.д.
Все упирается исключительно в готовность администрации использовать эти механизмы и готовность конгресса санкционировать объемы их использования, запрошенные администрацией. Никакие дополнительные законы для этого не требовались и не требуются.
Для начала следует обратить внимание, что выражение "лендлиз" обычно означает два несколько разных предмета.
Под одним углом, говоря о лендлизе, имеют в виду помощь вооружением и другими предметами, так или иначе поддерживающими обороноспособность - помощь, которую США оказывали множеству стран во время второй мировой войны. Ключевым моментом здесь является именно фактор помощи. То есть речь идет не об обычных торговых операциях, а о таких операциях, которые в той или иной степени (иногда полностью) представляют собой одностороннее пожертвование, акт доброй воли и содействия со стороны правительства США.
Под другим углом имеется в виду специфическая правовая форма, в которой эта помощь осуществлялась в период второй мировой войны.
Что касается военной помощи по существу, то она не представляла ничего чрезвычайного. Конечно, можно вычислять, сколько и кому было передано танков, самолетов, бензина, тушенки, обуви, станков, ледоколов и так далее - список этих товарных позиций и объемы поставок превосходят воображение. Все эти списки известны, точно так же как и денежные оценки переданного. Если говорить об округленных денежных оценках (в тогдашних ценах), то суммарный потолок бюджетного финансирования на цели лендлиза, утвержденный конгрессом, составил 66 миллиардов долларов, объем фактических товарных поставок - 50 миллиардов долларов, из которых на долю Англии пришлось 30 миллиардов, на долю СССР 11 миллиардов, а остальное - на долю примерно трех десятков стран, от Китая и Турции до Гватемалы и Либерии. В рамках т.н. "обратного лендлиза" США получили товаров на 8 миллиардов.
История же правовой конструкции, в рамках которой все это делалось, была весьма запутанной. В ней отразился целый клубок проблем межвоенного времени.
Если практически все страны, участвовавшие в первой мировой войне, воевали за какие-то вполне конкретные прагматические цели, то участие США в первой мировой войне носило в большей степени характер борьбы за некое общее благо - по крайней мере, для значительной доли американской публики. Целью войны для было искоренение войн. Сейчас это выражение - "outlawry of war" - практически забыто, но тогда для многих оно казалось чем-то вполне достижимым. Реальности послевоенного урегулирования их разочаровали. Версальский мир слишком сильно походил на "мир победителей", делящих трофеи; т.н. "шаньдунский вопрос", о котором сегодня мало кто вспоминает, стал триггером не только знаменитого "Движения 4 мая" в Китае, из которого в огромной степени и выросла китайская революция, но еще и вызвал сильнейшее недовольство в сенате США. На этом фоне совпадение целого ряда частных факторов, включая болезнь президента Вильсона, привели к тому, что Версальский мир не смог получить в сенате двух третей голосов, необходимых для ратификации, и США не стали членом Лиги Наций. Дальше были бесконечные проблемы с репарационными долгами Германии и военными долгами стран-победителей, франко-бельгийская оккупация Рура в 1923 году, непрекращающиеся конфликты в Китае и т.д.
Наконец, свою роль сыграл такой традиционный для США фактор, как устойчиво подозрительное и неприязненное отношение к крупному бизнесу. Вопреки наивной легенде, эта неприязнь существует и никуда не делась, именно из нее выросло абсурдное "антимонопольное законодательство", из нее же растет типичнейший для голливудского кино зловещий образ "корпорации", отличающейся якобы врожденными пороками ненасытной жадности и беспощадной жестокости. За этим мировоззрением стоит целый комплекс ошибок и предубеждений, которые можно обсудить отдельно. В данном же случае достаточно сказать, что он нашел свое выражение в конспирологических теориях о том, что в зарождении и затягивании войн особую роль играли производители вооружений, "торговцы смертью". Эти теории процветают и в наше время, но именно тогда они приобрели особую свежесть восприятия, в том числе в ходе слушаний т.н. сенатского комитета Ная (Nye Committee) в середине 30-х годов.
В итоге в общественном мнении США укрепилось изоляционистское крыло со своим специфическим отношениям к войнам, которые ведут другие страны.
Тут можно с очень большой долей условности выделить три подхода.
Первый, доминировавший до первой мировой войны, исходил из того, что война официально рассматривается как зло, но при этом признается их, войн, неизбежность и в чем-то даже обыденность. Объявляя о начале войны, каждое государство обосновывает ее множеством причин, вплоть до оскорблений, нанесенных монарху, флагу или даже кому-то из подданных. В рамках этого подхода вообще не бывает априорно несправедливых войн, все войны так или иначе обоснованы, а уж считать ли обоснование достаточным - личный выбор каждого.
Другой подход, получивший моральное признание после первой мировой войны, пытался разделить войны на справедливые и несправедливые по критерию агрессии. За выражением "агрессия" скрывается нечто, казалось бы, понятное и прозрачное, но попытки формализовать это понятие оказались, по большому счету, неэффективными. Это с самого начала было понятно для более или менее проницательных государственных деятелей, которые относились к идее агрессии как правового понятия с большим и вполне оправданным скептицизмом. Попытки "определения агрессии" в подавляющем своем большинстве представляют собой смесь бессмысленных тривиальностей (в том, что самоочевидно и не требует никаких "определений") и (само)-обмана (в том, что на самом деле является камнем преткновения).
К слову сказать, у меня есть личное, выработанное сугубо для себя самого, мнение по поводу агрессии, и оно совершенно случайным образом ближе всего совпадает с тем "определением агрессии", которое было согласовано советской и румынской дипломатией в 1933 году. 99, если не все 100, процентов републикаций знаменитой лондонской конвенции, включая официальные, являются на самом деле мусором, потому что опускают самое главное, причем публикаторы чаще всего даже не отдают себе в этом отчета. Но это тоже тема для отдельного разговора.
Третий подход, набравший силу в США середины 30-х годов, отказался от идеи оценивать войны третьих стран на предмет их справедливости. Все эти войны осуждались как класс явлений вообще, безотносительно к мотивам индивидуальных участников, а США должны были держаться как можно дальше от них и ни в коем случае не помогать ни одной из сторон.
Вот этот третий подход и нашел свое выражение в серии т.н. законов о нейтралитете. Об этих законах можно прочитать в википедии и множестве популярных рассказов, но если кто-то захочет ознакомиться с их текстами, то может обнаружить, что это не так-то легко. Я как-то писал о том, что в США существует несколько параллельных систем кодификации, при этом, например, система кодификации "United States Code (USC)" формально включает только действующие варианты законов (хотя некоторые публикаторы стараются, по мере возможности, показывать и предыдущие версии), а система кодификации "Public Laws" доведена "вглубь" только до 1951 года, при том, что предыдущие законы только ожидают, пока до них дойдут руки архивной администрации (https://www.congress.gov/public-laws). Полные же версии принятых законов сводятся в гигантские тома серии "Statutes at Large". Развинченные по индивидуальным законам, тома с 1951 года доступны на сайте правительственной информации (https://www.govinfo.gov/app/collection/statute), все предыдущие, в виде огромных файлов, на сайте Библиотеки конгресса (https://www.loc.gov/collections/united-states-statutes-at-large). Вот там и надо искать эти законы.
Конкретно, в августе 1935 года был принят первый закон о нейтралитете. Это страницы 1081-1085 тома 49 за 1935-1936 годы (https://www.loc.gov/item/llsl-v49). Суть закона сводится к тому, что любой экспорт оружия и предметов военного назначения в любые страны, находящиеся в состоянии войны запрещен целиком и полностью (если, конечно, в войне не участвуют сами США). Все производители вооружения должны зарегистрироваться в специально для того созданном учреждении, а любой экспорт оружия требует лицензии госдепартамента. При этом срок закона ограничен полугодом.
В феврале 1936 года был принят второй закон о нейтралитете. Это, соответственно, страницы 1152-1153 того же тома. Суть этого закона сводилась, во-первых, к продлению действия первого еще на год. Во-вторых, президент был наделен правом объявлять другие страны находящимися в состоянии войны (и, соответственно, подпадающими под эмбарго). В-третьих, был добавлен запрет на частное финансирование (кредитование, приобретение облигаций) воюющих стран. В-четвертых, в соответствии с доктриной Монро из-под действия запретов были выведены страны американского континента в случае их войны с не-американскими странами.
В мае 1937 года был принят третий закон о нейтралитете. Это страницы 121-128 тома 50 за 1937 год (https://www.loc.gov/item/llsl-v50). Закон детализирует предыдущие два. В частности, к категории воюющих стран (беллигерентов) добавлена категория стран, находящихся в состоянии гражданской войны - понятно, что это отсылка к Испании. Кроме того, президент наделен правом разрешать экспорт определенных грузов в воюющие страны, но только при том условии полной предоплаты страной-покупателем и вывоза на иностранных судах (из этой формулы впоследствии выросла политика "cash-and-carry").
В ноябре 1939 года был принят четвертый закон о нейтралитете. Это страницы 4-12 тома 54 за 1939-1941 годы (https://www.loc.gov/item/llsl-v54). Закон кодифицирует и расширяет принцип "cash-and-carry", введенный в законе 1937 года. Теперь экспорт вооружения в воюющие страны принципиально разрешен, - естественно, только по лицензии, - но только на условиях предоплаты и перевозки на судах страны-покупателя. При этом американским судам посещение воюющих стран запрещено, а американским гражданам запрещено плавать на пассажирских судах под флагом воюющих стран. Дополнительно сделаны географические исключения, позволяющие американским судам посещение заморских (колониальных) портов европейских воюющих стран. Запрет на финансирование воюющих стран сохраняется.
Таким образом, модификация закона на момент начала второй мировой войны позволяла Англии закупать вооружение и военные материалы в США, но только с немедленной оплатой. Германия такой возможности была заведомо лишена в силу морской блокады, что позволило сформулировать закон в нарочито нейтральных терминах.
Между прочим, одним из непредвиденных результатов этих законов было то, что ни Китай, ни Япония не объявляли себя в состоянии войны даже после того, как эта война началась в 1937 году - поэтому вплоть до формального объявления войны Китаем в 1941 году обе стороны называли ее "инцидентом".
Уже к середине 1940 года стало понятно, что запрет любого кредитования воюющих стран резко ограничивает возможности Англии по закупкам критически необходимого вооружения. При этом идти на прямую отмену запрета казалось политически невозможным, так как запутанная проблема военных долгов продолжала восприниматься как одна из причин распада межвоенной международной системы. Поэтому шел интенсивный поиск паллиативов.
Важнейшим шагом здесь стало соглашение "эсминцы в обмен на базы", заключенное на межправительственном уровне в сентябре 1940 года. Оно не имело формального характера международного договора и не требовало ратификации. Номинально оно представляло собой сделку по обмену аренды (lease) Америкой ряда английских военно-морских баз, в основном на Карибских островах, на передачу (lend) Америкой пятидесяти эсминцев. Текст соглашения - на страницах 2405-2408 тома 54, упомянутого выше. Слова "lend" в тексте соглашения не было, вместо него использовалось неопределенное выражение "transfer". Тем не менее, именно отсюда, как я понимаю, происходит выражение "lend-lease".
Насколько я понимаю, в той или иной форме это словосочетание стало использоваться журналистами вскоре после знаменитой пресс-конференции Рузвельта 16 декабря 1940 года, где он использовал выражения lend и lease, хотя и не рядом. Есть полный транскрипт пресс-конференции - http://www.fdrlibrary.marist.edu/_resources/images/pc/pc0111.pdf
Но кто и когда первым стал использовать это словосочетание - не знаю. Уже 10 января 1941 года, когда законопроект был формально внесен в конгресс, его в ходе дебатов неформально называли именно так: lend-lease (изредка - loan-lease), иногда добавляя "commonly known as".
В 1944 году Стеттиниус (на тот момент администратор программы лендлиза) в своей книге "Lend-Lease: Weapon for Victory" написал:
The idea, I found later, had been first proposed in the Treasury Department, where the problem of continuing the flow of arms to Britain in the face of her diminishing dollar supply was constantly under consideration. The Treasury lawyers found that under an old statute of 1892, the Secretary of War, "when in his discretion it will be for the public good," could lease Army property "not required for public use," for a period of not longer than five years. Under this statute, tractors, lathes, cranes, barges, and other such Army items had been leased from time to time.
The statute suggested the idea of applying the lease principle to a system of aid for Britain. It was a fruitful starting point. But the idea of an ordinary lease was not wholly applicable either. When a man rents a house, for instance, he ordinarily fixes a definite price and a length of time for the lease to run. This was plainly impossible when we sent weapons to Britain or to China. How long the crisis would last, what we would want them to give us in return - no one knew the answers to these questions. The lease would have to be open-ended, with a gentlemen's agreement for a fair and workable settlement in the best interests of all of us after the Axis had been defeated.
Так что вполне может быть, что это словосочетание выросло и не из сделки "эсминцы на базы", а независимо от нее.
Соглашение вызвало волну критики (прежде всего со стороны изоляционистов), так как было принято в обход конгресса. И вот после долгих обсуждений на фоне нарастания войны, в марте 1941 года президенту удалось провести через конгресс тот самый закон о лендлизе, позволяющий осуществлять поставки оружия и военных материалов без оплаты со стороны стран-получателей, но при этом и без выделения им кредитов. В этом, собственно, и состояла правовая инновация закона. Сам закон - это страницы 31-33 тома 55 за 1941-1942 годы (https://www.loc.gov/item/llsl-v55), но его как раз несложно найти во множестве других мест.
Закон о лендлизе наделял президента правом утверждать закупку и производство вооружений для иностранных государств за счет средств, выделяемых конгрессом, а также правом прямой передачи иностранным государствам вооружения из запасов американской армии (в этом случае - только по согласованию с военным руководством). История дебатов и политических маневров, стоявших за его утверждением, детально описана в литературе. Закон был написан нарочито расплывчато, чтобы оставить полномочия президента как можно более широкими. При этом одним из ключевых элементов закона стала статья 3(b), предусматривавшая, что передача вооружения иностранным государствам предполагает какую-то форму оплаты или возмещения. Сколько должны получатели платить, когда, как, чем, в какой форме - все это оставлено на усмотрение президента, но в любом случае статья имела целью исключить чисто односторонний, грантовый характер операций. Конкретно, выглядела статья 3(b) так:
"The terms and conditions upon which any such foreign government receives any aid authorized under subsection (a) shall be those which the President deems satisfactory, and the benefit to the United States may be payment or repayment in kind or property, or any other direct or indirect benefit which the President deems satisfactory"
Эта резиновая формулировка позволяла записать в категорию возмещающей оплаты решительно все, что угодно. Тем не менее, что-то там все-таки должно было быть, и после завершения войны США заключали со странами-получателями помощи индивидуальные соглашения по этому поводу.
Множество сведений о лендлизе было опубликовано в периодических отчетах президента, выпускаемых с разной периодичностью (в период войны в основном поквартально, после войны с меньшей регулярностью) вплоть до 1964 года. Они доступны на гугле (кажется, кроме пропущенного по ошибке 28-го отчета):
1-10 - https://books.google.com/books?id=wbj6if_dH4oC
11-17 - https://books.google.com/books?id=-4quBrdtkfwC
18-24 - https://books.google.com/books?id=A_w_EoObv-EC
24-28 (28-го в реальности там, похоже, нет) - https://books.google.com/books?id=2judf2SoSJUC
29-37 - https://books.google.com/books?id=8usmbU2ORAMC
38-45 - https://books.google.com/books?id=ERNUlkPQ-coC
Достаточно бегло взглянуть на эти отчеты, чтобы уловить, насколько сложной и многогранной была конструкция лендлиза. Она включала множество операций самой разной природы, привязанных к индивидуальным условиям стран-получателей, в том числе т.н. "обратный лендлиз" (передача ресурсов стран-получателей в пользу США), направление ресурсов в распоряжение командования американской армии с целью последующей передачи союзникам, фрахт, поставки гражданского оборудования и т.д. Некоторые позиции предполагали полную оплату. Схема учета операций неоднократно менялась по ходу дела, что отражалось на периодически публикуемых сводных цифрах.
В отчете 5 (1942 год) появилось знаменитое высказывание (принято считать, что его автором был сам Рузвельт), определившее основную идею погашения обязательств по лендлизу:
"The real costs of the war cannot be measured, nor compared, nor paid for in money. They must and are being met in blood and toil"
Практически это означало, что из расчетов обязательств априорно исключалось все, что на момент окончания войны было потеряно в боях или использовано иным образом, а предметом переговоров было только то, что теоретически еще могло быть использовано или возвращено, прежде всего предметы гражданского назначения. В отчете 32 (1951 год) эта мысль была сформулирована следующим образом:
"In seeking a settlement with the Soviet Government, the United States followed the principles of settlements already concluded with other lend-lease recipients and requested payment only for the reasonable value of civilian-type lend-lease articles remaining in Soviet custody at the end of the war. No payment has been requested for articles lost, or destroyed or consumed in the wartime effort to defeat the common enemy"
Все это более или менее адекватно описано в википедии, прежде всего в следующих статьях:
https://en.wikipedia.org/wiki/Shandong_Problem
https://en.wikipedia.org/wiki/Nye_Committee
https://en.wikipedia.org/wiki/Neutrality_Acts_of_the_1930s
https://en.wikipedia.org/wiki/Cash_and_carry_(World_War_II)
https://en.wikipedia.org/wiki/Destroyers_for_Bases_Agreement
https://en.wikipedia.org/wiki/Lend-Lease
Если же кому-то любопытны детали операций лендлиза по помощи СССР, то они с достаточной полнотой изложены в особом докладе госдепартамента, опубликованном в 1948 году - "Soviet Supply Protocols":
https://books.google.com/books?id=zT7PAAAAMAAJ
https://lend-lease.net/files/Soviet_Supply_Protocols.pdf
На этом можно завершить очень короткий обзор программы лендлиза, потому что все детали его составных частей и послевоенных переговоров в данном контексте не играют роли. Существенно только то, что его правовая конструкция:
а) отражала специфику американского нейтрализма и изоляционизма 30-х годов
б) предполагала определенную компенсацию со стороны стран-получателей, превращая конкретные объемы и формы компенсации в предмет будущих договоренностей.
После завершения второй мировой войны все это потеряло релевантность.
Во-первых, хотя идеи изоляционизма сами по себе никуда не делись и продолжают сохраняться в общем комплексе идеологии общественного мнения США, их роль резко уменьшилась и они уже перестали быть определяющим фактором американской внешней политики.
Во-вторых, экономическое могущество США достигло таких масштабов, что односторонняя, не предполагающая возмещения, передача вооружения стала рассматриваться как вполне легитимная, хотя и не единственная форма военной помощи.
В-третьих, по-видимому, не будет большой ошибкой предположить, что изменилась сравнительная значимость накопленных запасов оружия в распоряжении американских вооруженных сил и производственных мощностей по их пополнению. По сравнению с довоенным периодом потенциал американской армии неизмеримо возрос, при этом само вооружение стало в целом гораздо более сложным и дорогостоящим, требующим больше времени на разработку и производство.
Эти три обстоятельства нашли отражение в появлении того механизма, о котором я уже неоднократно говорил - а именно, механизма "Presidential Drawdown Authority (PDA)". Не знаю, существует ли устоявшийся перевод; лично я предпочитаю использовать английскую аббревиатуру. Этот механизм позволяет достаточно оперативно передавать дружественным странам вооружение из имеющихся запасов, не тратя годы на его производство. Ограничивающими факторами является ежегодный потолок, определяемый решением конгресса, и дискреционное желание администрации. Иными словами, конгресс не может принудить президента к использованию этого механизма, а президент, если сочтет необходимым его использовать, не может превысить планку, установленную конгрессом.
Как я уже много раз упоминал, сегодня этот механизм в части поставок оружия определяется нормой закона, которая носит формальное название "Section 506(a)(1) of the Foreign Assistance Act of 1961", а в системе кодификации обозначается как "22 U.S.C. 2318(a)(1)":
https://www.law.cornell.edu/uscode/text/22/2318
Кого-то может заинтересовать правовая история этого механизма, включавшая как ежегодные продления, так и редактирование с изменением текста и нумерации соответствующей статьи (изначально она была статьей 510, а в 1967 году стала статьей 506). В этой истории, прежде всего в изменении размеров ежегодного потолка, как в капле воды, отразилась американская история последних шестидесяти лет.
1961 год - потолок установлен на уровне 300 миллионов долларов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-75/pdf/STATUTE-75-Pg424-2.pdf
1973 год - потолок снижается с 300 миллионов до 250 миллионов
https://www.congress.gov/93/statute/STATUTE-87/STATUTE-87-Pg714.pdf
1974 год - потолок снижается с 250 миллионов до 150 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-88/pdf/STATUTE-88-Pg1795.pdf
1976 год - потолок снижается еще в два раза, до 67.5 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-90/pdf/STATUTE-90-Pg729.pdf
1979 год - потолок снижается до исторического минимума, то есть до 10 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-93/pdf/STATUTE-93-Pg701.pdf
1980 год - потолок увеличивается в пять раз до 50 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-94/pdf/STATUTE-94-Pg3131.pdf
1981 год - потолок увеличивается еще в полтора раза до 75 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-95/pdf/STATUTE-95-Pg1519.pdf
1996 год - потолок устанавливается на неизменном до прошлого декабря уровне 100 миллионов
https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-104publ164/pdf/PLAW-104publ164.pdf
Механизм PDA на сегодняшний день является наиболее гибким и эффективным инструментом военной помощи со стороны США. Он позволяет оказывать ее в максимально оперативном режиме, балансируя текущие военные потребности страны-получателя и политические цели американского руководства. Оставляя вопрос о возможном возмещении поставок целиком и полностью на усмотрение исполнительной власти, механизм допускает (и фактически предполагает) безвозмездную передачу соответствующих материальных ресурсов, что резко облегчает все процессы принятия индивидуальных решений.
Существуют, конечно, и другие инструменты, включающие компонент финансирования закупок (в случае нынешней войны это прежде всего механизм "Ukraine Security Assistance Initiative (USAI)", но они в общем случае предполагают более сложный и длительный процесс.
Собственно, трудно даже представить, как мог бы выглядеть более простой, эффективный и оперативный механизм военной помощи, чем PDA. Постольку, поскольку администрация намерена его использовать, а конгресс готов поддерживать соответствующий потолок - все может решаться буквально в течение нескольких месяцев, недель или даже дней.
Именно в этом контексте следует рассматривать т.н. закон о лендлизе для Украины
Происхождение этого закона можно проследить от событий 19 января 2022 года.
В этот день Байден провел видеоконференцию с группой сенаторов - это были только что вернувшиеся из Украины сенаторы Портман, Шахин, Кремер, Клобучар, Мерфи, Блументаль и Викер, а также сенатор Риш. Транскрипт выступления Байдена был сразу же выложен на сайте Белого дома, и в нем, помимо многих прочих вещей, по большей части вполне здравых, Байден сказал свою известную ремарку о "minor incursion":
"And so, I think what you’re going to see is that Russia will be held accountable if it invades. And it depends on what it does. It’s one thing if it’s a minor incursion and then we end up having a fight about what to do and not do, et cetera"
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/01/19/statement-by-white-house-press-secretary-jen-psaki-on-president-bidens-meeting-with-bipartisan-senators-on-ukraine
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/01/19/remarks-by-president-biden-in-press-conference-6
Трудно сказать, что стояло за этими словами. Это могла быть и случайная оговорка. Но это могло быть и невольно проскользнувшим намеком на какие-то договоренности, достигнутые или, как минимум, ожидаемые. В любом случае ремарка вызвала бурную реакцию, поэтому в тот же день пресс-секретарь Белого дома выпустила пресс-релиз с разъяснением, фактически дезавуирующим слова Байдена:
President Biden has been clear with the Russian President: If any Russian military forces move across the Ukrainian border, that’s a renewed invasion, and it will be met with a swift, severe, and united response from the United States and our Allies. President Biden also knows from long experience that the Russians have an extensive playbook of aggression short of military action, including cyberattacks and paramilitary tactics. And he affirmed today that those acts of Russian aggression will be met with a decisive, reciprocal, and united response.
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/01/19/statement-from-press-secretary-jen-psaki-on-russian-aggression-towards-ukraine
Естественно, этот пресс-релиз в лучшем случае несколько разрядил возникшую напряженность, но не снял ее полностью.
Поэтому на следующий день, 20 января, сенатор Корнин выступил в сенате с такой речью:
Mr. President, yesterday I was dismayed to hear the President of the United States suggest that a Russian invasion of Ukraine might not provoke a powerful response by the United States and our allies.
Now, I am grateful that the Press Secretary did issue a statement subsequently which seemed to clarify the strong commitment that the American people - from the administration to the Members of Congress - have to assist our Ukrainian allies in their efforts to deter or defeat Russian aggression. I believe we have a duty to stand with Ukraine and our European allies as they attempt to defend their democracies.
Strong language and threats of sanctions have their place, but they are not enough to deter Vladimir Putin. We need to take concrete steps to deter the likelihood of a Russian attack in any form.
But it is not just the executive branch of the U.S. Government that has a role to play. We in Congress have a role we can play, too, in sending a very clear message to Vladimir Putin that we will not stand idly by while he attacks a neighbor, a democracy, and a potential future member of NATO.
To that end, I have introduced bipartisan legislation called the Ukraine Democracy Defense Lend-Lease Act to ensure Ukrainian forces have the weapons that they need to deter that aggression and defend, if necessary, against a Russian invasion.
Of course, students of history remember the importance of lend-lease back in World War II, back when America was officially neutral in the conflict initiated by Nazi Germany in Europe and during a time when the American people were of an isolationist frame of mind.
Recognizing the importance of throwing a lifeline to Great Britain and our other allies, Congress passed on a bipartisan basis the Lend-Lease Act, which ultimately resulted in $30 billion worth of materiel being delivered to Britain and our other allies to help them defeat Nazi Germany.
So, in a similar vein, this legislation authorizes the President to enter into lend-lease agreements with Ukraine and provide the military equipment necessary to protect the Ukrainian people from Russian aggression. No one is suggesting that American troops should be on the ground, but we are saying clearly that it is our responsibility to provide the Ukrainians everything they need in order to defend themselves.
This legislation would once again, in the immortal words of Franklin Delano Roosevelt, allow us to serve as the arsenal of democracy, just as we did in World War II, and provide Ukraine with the lethal weapons they need to protect themselves against the Russian threat.
Make no mistake, America stands with Ukraine, and we will do everything we can, again, on a bipartisan basis - the executive branch, the legislative branch - to support our friends and to defeat a Russian invasion and allow them to protect their democracy.
Vladimir Putin’s stated concerns about Ukraine are completely a false narrative, particularly with regard to his stated concerns about Ukraine becoming a part of the North Atlantic Treaty Organization, which, as we all know, is purely defensive in nature.
Vladimir Putin has called the fall of the Soviet Union one of the greatest geopolitical tragedies of the 20th century, and clearly he is of a mind to regain that lost territory as a result of the fall of the Soviet Union and, if necessary, do it by force. That is what Putin is up to, and we should not be confused about that.
I am proud to have worked with Senators CARDIN and WICKER and Senators SHAHEEN, GRAHAM, and BLUMENTHAL on this legislation, and I hope more of our colleagues - again, on a bipartisan basis - will join us in advancing this bill and making sure that our Ukrainian friends have everything they need to deter, if possible, Russian aggression and, if that is not possible, to make sure that Vladimir Putin pays a heavy price for attacking Ukraine.
https://www.govinfo.gov/content/pkg/CREC-2022-01-20/pdf/CREC-2022-01-20-pt1-PgS369-4.pdf
То есть его предложение, совместное с пятью другими сенаторами, трое из которых встречались с Байденом 19 января, имело целью усилить поддержку Украины вне прямой увязки с деятельностью администрации и даже в некотором смысле вопреки ей. Сам законопроект был формально внесен еще 19 января (возможно, до встречи сенаторов с Байденом) и в числе спонсоров числились только сам Корнин, Кардин, Викер и Шахин. К 20 января список поддерживавших законопроект пополнился Грэмом и Блументалем.
Текст внесенного им законопроекта сводится к тому, что президент наделяется правом "to lend or lease defense articles" Украине, и на эти операции не распространяются ограничения, прописанные в некоторых других законах.
Законопроект изначально тривиален, так как право президента передавать предметы вооружения кому угодно существует, как мы видели, как минимум с 1961 года, и оно не ограничено абсолютно ничем, кроме количественного ежегодного потолка, который конгресс в случае необходимости может увеличить буквально росчерком пера.
Законопроект, сверх того, очень небрежно написан, потому что выражение "to lend or lease" по своей сути предполагает возмездный характер операции. Судя по всему, авторы законопроекта даже не озаботились взглянуть на исторический, настоящий закон о лендлизе 1941 года. В противном случае они бы обнаружили, что его авторы предусмотрели гораздо более широкое определение, допускающее, в частности, и безвозмездную передачу (возмездный характер помощи был прописан в другой статье закона 1941 год, добавленной, видимо, по настоянию конгресса или как минимум с целью смягчить позицию скептиков в конгрессе). Формула закона 1941 года была такой:
Notwithstanding the provisions of any other law, the President may, from time to time, when he deems it in the interest of national defense, authorize the Secretary Of War, the Secretary of the Navy, or the head of any other department or agency of the Government <...> [t]o sell, transfer title to, exchange, lease, lend, or otherwise dispose of, to any such government any defense article <...>
https://www.archives.gov/milestone-documents/lend-lease-act
Еще один важный элемент январского законопроекта Корнина - это то, что в определение нападения на гражданское население ("attack on a civilian population") предлагается включать не только непосредственное нападение (обстрелы, бомбардировки и т.д.), но и кибератаки на объекты критической гражданской инфраструктуры.
В американской законодательной практике, как и вообще в законодательной практике всех стран, общей традицией является то, что до утверждения или хотя бы серьезного обсуждения доезжают только такие законопроекты, за которыми изначально стоит существенное большинство или правительство. Подавляющее большинство законопроектов, внесенных индивидуальными депутатами, пересылается в комиссии и комитеты, где и тонут навсегда. Такая же судьба, казалось бы, была уготована и проекту Корнина. Он был передан в сенатский комитет по международным отношениям и, скорее всего, был положен на самую верхнюю полку самого дальнего шкафа, где и пролежал без движения больше двух месяцев. И каких месяцев! Через месяц после внесения законопроекта Путин начал вторжение, весь конец февраля и весь март мир с замиранием сердца каждое утро ожидал новостей, судьба Украины казалась висящей на волоске, конгресс в феврале дважды повысил потолок PDA (сперва с 200 до 300 миллионов, потом с 300 миллионов до 3 миллиардов, то есть в тридцать раз в течение трех месяцев) - а законопроект Корнина продолжал пылиться без движения.
Что побудило конгресс вспомнить об этом законопроекте? Я, естественно, не знаю, могу только предполагать. Возможно, причиной было ощущение, что надо сделать какой-то яркий жест, способный оказать сильное воздействие на публику - но при этом такой, который не потребовал бы реальных действий, остался в рамках чистого пиара. Во всяком случае, законопроект Корнина был вытащен из-за печки. 6 апреля сенат обсуждал, помимо прочего, предложения о разного рода экономических санкциях против России. В ходе обсуждения сенатор Шумер предложил принять законопроект Корнина, внеся в него некоторые поправки - и предложение было принято без обсуждения и голосования. Еще через двадцать дней законопроект был рассмотрен нижней палатой. Там было более развернутое обсуждение, сводившееся по большей части к пустой риторике и межпартийной ругани, к нашему предмету отношения не имеющей. Достаточно сказать, что механизм PDA был упомянут только один раз и то совершенно между делом. Завершилось все формальным голосованием с результатом 417 "за" и 10 "против". После этого законопроект был передан президенту на подпись. Мир замер в ожидании - и, наконец, документ был подписан в символический день 9 мая.
Текст, исправленный Шумером, отличался от первоначального. Он был сильно сокращен, сняты пассажи о гражданской инфраструктуре, при этом список возможных бенефициаров был расширен за счет стран Восточной Европы. Самое главное - в новый варианте был добавлен отдельный пассаж о возвращении и/или компенсации переданного вооружения:
Any loan or lease of defense articles to the Government of Ukraine under paragraph (1) shall be subject to all applicable laws concerning the return of and reimbursement and repayment for defense articles loan or leased to foreign governments.
То есть потенциал безвозмездной передачи оружия, предусмотренный в исходном законе о лендлизе 1941 года и с 1961 года воплощенный в механизме PDA, из закона Корнина-Шумера был практически полностью вычеркнут. Этот аспект, как мне кажется, гораздо важнее, чем все гипотетические ослабления правовых процедур, связанных с передачей оружия в аренду. В нынешних реалиях он, этот аспект, фактически обнуляет смысл закона и превращает его в чистую декларацию - каковой он, очевидно, и был с самого начала.
Вся история законопроекта может быть прослежена по линкам на его странице:
https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/3522
Исходный текст:
https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/3522/text/is
Окончательный текст:
https://www.congress.gov/117/plaws/publ118/PLAW-117publ118.pdf
История дебатов:
https://www.congress.gov/117/crec/2022/04/06/168/61/CREC-2022-04-06-senate.pdf
https://www.congress.gov/117/crec/2022/04/06/168/61/CREC-2022-04-06-pt1-PgS2052-2.pdf
https://www.congress.gov/117/crec/2022/04/28/168/70/CREC-2022-04-28-house.pdf
Вот именно эти соображения заставляют меня игнорировать все разговоры о "лендлизе для Украины", о желании или нежелании администрации Байдена этот лендлиз ускорять и прочих сюжетах такого рода.
Так что если сказать прямо, грубо, по-стариковски - никакого "лендлиза для Украины" нет, потому что он не нужен.
То, что нужно - это то, что есть, то есть механизм PDA и сопутствующие ему механизмы USAI, бюджетной поддержки и т.д.
Все упирается исключительно в готовность администрации использовать эти механизмы и готовность конгресса санкционировать объемы их использования, запрошенные администрацией. Никакие дополнительные законы для этого не требовались и не требуются.
